近年來，歐、美、澳等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對關(guān)鍵礦產(chǎn)（第五屆中國有色金屬資源循環(huán)與綠色發(fā)展大會）的關(guān)注度越來越高。2017年，歐盟列出了１４種至關(guān)重要的金屬原料；2018年，美國公布了３５種關(guān)鍵礦產(chǎn)；2019年，澳大利亞政府、澳大利亞國家工業(yè)與科技創(chuàng)新部、澳大利亞國家貿(mào)易與投資委員會聯(lián)合發(fā)布了《澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略2019》，總共將24種資源列為關(guān)鍵礦產(chǎn)資源。由此可以看出，西方國家所列出的“關(guān)鍵金屬”大多屬于戰(zhàn)略性稀有金屬，這些稀有金屬對于西方國家而言，屬于短缺資源。中國的稀有金屬儲量為世界第一位，被稱為“稀有金屬王國”。近年來，我國出臺了許多關(guān)于稀有金屬的管理條例，但效果并不理想。本文選取了鋰（Li）、銻（Sb）、鎢（W）、鍺（Ge）、鉬（Mo）、銦（In）、錫（Sn）、鎂（Mg）、稀土（RE）共９種被多個國家列為關(guān)鍵礦種且為我國優(yōu)勢礦產(chǎn)的稀有金屬為例，探討我國稀有金屬管理政策。
我國稀有金屬管理政策的演變
我國稀有金屬管理政策多種多樣，有些政策已經(jīng)成為歷史，有些政策仍繼續(xù)施行，現(xiàn)有研究中，對稀有金屬管理政策的梳理較少。本文從保護(hù)性開采礦種管理、出口配額制度、開采總量控制制度等方面介紹我國稀有金屬管理政策的演變。其中，開采總量控制制度是最重要、受關(guān)注最多的制度，因此從鎢、稀土和銻３個礦種的角度重點介紹開采總量控制制度的演變。表１為對典型有色金屬的相關(guān)管理政策的梳理情況。
１）保護(hù)性開采礦種制度。早期國家設(shè)置了保護(hù)性礦種，對我國的優(yōu)勢礦種實行保護(hù)性開采管理，主要包括鎢、錫、銻、稀土等。長期以來，由于管理等政策不到位，這些礦產(chǎn)在勘查和開采過程中存在偷挖亂采等一系列問題，因此，國家針對這些礦種進(jìn)行專門管理。
２）出口配額制度。我國曾對稀土等優(yōu)勢礦產(chǎn)實施出口配額制度，然而自2015年１月起，商務(wù)部結(jié)合國內(nèi)稀有金屬資源管理制度改革，綜合考慮世界貿(mào)易組織（ＷＴＯ）的相關(guān)裁決，取消了稀土等礦產(chǎn)的出口配額制度。
３）礦業(yè)權(quán)管理制度。早在1975年，國務(wù)院組建了稀土領(lǐng)導(dǎo)小組（其前身為全國稀土開發(fā)應(yīng)用領(lǐng)導(dǎo)小組），旨在進(jìn)一步加強對我國稀土工業(yè)管理，保障我國稀土行業(yè)的發(fā)展。自1999年起，原國土資源部發(fā)文，連續(xù)多年暫停辦理稀土礦、鎢礦、銻礦等礦種新立探礦權(quán)或采礦權(quán)。目前，對各礦種礦業(yè)權(quán)的新立已經(jīng)放開，但需要報自然資源部辦理。
４）開采總量控制制度。2012年３月，原國土資源部開始實行開采總量控制制度，礦種為鎢、稀土等優(yōu)勢礦產(chǎn)，對開采總量控制礦種指標(biāo)的確定和分配、指標(biāo)的下達(dá)、指標(biāo)管理進(jìn)行了一系列規(guī)定。這是我國對于優(yōu)勢的稀有金屬資源采取的最重要的管理措施。實行開采總量控制制度的礦種主要是鎢（2002 年起）、稀土（2006年起）和銻（2009—2013年），2014年起，不再下達(dá)銻礦的控制指標(biāo)，銻礦開采總量控制指標(biāo)管理政策取消。根據(jù)管制效果顯示，實行總量控制對鎢行業(yè)的生產(chǎn)有明顯的控制作用，而對于稀土市場調(diào)控有一定成效，但未完全達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，亂挖亂采的現(xiàn)象仍較多。
原因主要在于鎢礦綜合利用的生產(chǎn)成本與主采鎢礦成本相比而言，具有絕對優(yōu)勢，因此企業(yè)更傾向于綜合利用。最終導(dǎo)致綜合利用產(chǎn)量超標(biāo)，而主采鎢礦的指標(biāo)過剩越來越多?？傮w上看，鎢礦開采總量超標(biāo)并不多。而稀土由于開采工藝相對簡單，非法開采與合法生產(chǎn)相比，利潤較大，市場競爭力強。因此，相對于鎢礦而言，稀土的總量控制政策限制了合法企業(yè)的開采，但對非法開采管制力度不夠。
５）行業(yè)準(zhǔn)入。2006年12月，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了鎢、錫、銻的行業(yè)準(zhǔn)入條件，目的是實現(xiàn)對我國優(yōu)勢資源的合理開發(fā)利用，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。2011年３月和2012年７月，工業(yè)和信息化部分別制定了鎂、鉬的行業(yè)準(zhǔn)入條件，促進(jìn)鎂和鉬產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。鋰也是近年來隨著鋰電池的普遍應(yīng)用而新興的重要稀有關(guān)鍵礦產(chǎn)（第五屆中國有色金屬資源循環(huán)與綠色發(fā)展大會）。
目前沒有專門的鋰行業(yè)準(zhǔn)入條件，僅有工業(yè)和信息化部于 2019年 １ 月發(fā)布的《鋰離子電池行業(yè)規(guī)范條件（2018年本）》。鑒于鋰主要用于制作鋰電池，因此可以把此文件看作是對鋰資源的行業(yè)規(guī)范。
稀有金屬管理中存在的問題
從稀有金屬的應(yīng)用領(lǐng)域來看，多集中于重要戰(zhàn)略部門，對新能源、電子器件、太陽能、航天軍工等具有重要戰(zhàn)略意義。隨著越來越多的國家將稀有金屬礦產(chǎn)列入“關(guān)鍵礦產(chǎn)”或“戰(zhàn)略礦產(chǎn)”，這些稀有金屬的戰(zhàn)略地位也會越來越重要。
而我國是全球稀有金屬最豐富的國家，目前稀有金屬管理政策尚不健全，亟需完善相關(guān)的管理制度，以提高我國在全球稀有金屬供求市場上的話語權(quán)?？傮w來看，近幾年國內(nèi)稀有金屬的管理政策有所改善，但仍存在一些關(guān)鍵問題尚未解決。
１）目前稀有金屬的管理政策多集中于被列入保護(hù)性礦種的礦產(chǎn)，如鎢、錫、銻、稀土，而對于鉬、鍺等金屬，同樣也是我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)，但幾乎沒有專門的管理政策。
２）沒有建立礦產(chǎn)資源儲備制度。我國稀有金屬的資源稟賦雖然較好，但大多數(shù)處于過度開采階段。如 我 國 鎢 的 儲 量 占 全 球 的 61％，而 產(chǎn) 量 占82％。這種“大生產(chǎn)、大出口、零儲備”的發(fā)展模式導(dǎo)致我國稀有金屬的保障年限低于全球保障年限，資源優(yōu)勢逐步減弱。另一方面，低廉的價格導(dǎo)致其他資源國停 止 國 內(nèi) 生 產(chǎn)，大 量 進(jìn) 口 儲 備 我 國 的 資 源產(chǎn)品。
３）我國的稀有金屬產(chǎn)品多為初中級產(chǎn)品，高端產(chǎn)品競爭乏力，嚴(yán)重依賴進(jìn)口，這就導(dǎo)致了我國出口廉價的資源，而以高價進(jìn)口高端產(chǎn)品。如我國出口的鎢產(chǎn)品中，初中級冶煉產(chǎn)品占70％，而高端鎢合金卻需要大量進(jìn)口；再如我國的銦資源（生產(chǎn)ITO的主要原料）占全球銦資源儲量的三分之二，但銦資源的利用僅處于嘗試生產(chǎn)或小批量生產(chǎn)階段，雖然日本國內(nèi)沒有銦資源，但卻有４家企業(yè)控制著全球90％以上的ITO 靶材市場份額。
４）對非法開采行為監(jiān)管力度不夠。通過上述對我國幾種礦產(chǎn)的總量開采指標(biāo)等政策的分析可以看出，有些政策雖然被執(zhí)行，但監(jiān)管力度不夠，往往達(dá)不到較好的管理效果。
思考與建議
根據(jù)我國稀有金屬政策的出臺情況，可大致將９種稀有金屬分為以下３個梯度。
１）保護(hù)性礦種，以鎢、錫、稀土、銻為代表。國家對這些礦種實行嚴(yán)格的勘查、開采管控，如開采總量控制、出口配額制度、行業(yè)準(zhǔn)入、秩序整治等，幾乎所有的政策都優(yōu)先為這類礦產(chǎn)服務(wù)，確保我國優(yōu)勢資源能夠節(jié)約集約利用。
２）彈性管理礦種，以鉬、鎂為代表。對于該類礦種，國家的管控不如保護(hù)性礦種嚴(yán)格，但也會出臺一些政策專門管理，如對鎂有行業(yè)準(zhǔn)入要求，鉬在最近幾年也有被列入保護(hù)性礦種的可行性研究，相關(guān)政策出臺相較以往逐步增多。
３）開放型礦種，以鍺、銦、鋰為代表。這些礦種也是我國的優(yōu)勢戰(zhàn)略礦種，由于目前形勢不如前兩類梯度礦種形勢嚴(yán)峻，國家?guī)缀鯖]有專門針對這類稀有金屬的政策。但國家也開始逐步關(guān)注這類稀有金屬。
針對目前我國在稀有金屬管理政策存在的問題，在政策設(shè)計上提出幾點建議。
１）對戰(zhàn)略性稀有金屬實行精細(xì)化管理。對于每種礦產(chǎn)，制定針對性的管理政策。目前，國家對保護(hù)性礦種實行了專門的“照顧”，但另外幾種稀有金屬的管控政策相對較少。隨著越來越多的國家將這些稀有金屬列為“關(guān)鍵礦種”，我國在制定政策時，應(yīng)當(dāng)提前重視這些稀有金屬的戰(zhàn)略地位，盡早制定專門的管理政策，把握戰(zhàn)略性稀有金屬的話語權(quán)。
２）建立稀有金屬礦產(chǎn)儲備制度。目前我國礦產(chǎn)戰(zhàn)略儲備尚沒有完備的法律提供剛性支撐，稀有金屬儲備制度更是遙遙無期。日本作為稀有金屬消費大國，雖然國內(nèi)稀有金屬資源緊缺，但在1974年就開始制定稀有金屬資源儲備制度，現(xiàn)在已形成一套完備的儲備體系，涉及稀土、鎳、鉬、鎢等多種金屬。
反觀我國，資源豐富卻粗放開采，造成資源浪費，沒能得到實際話語權(quán)。建議我國借鑒美、日等發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，從培養(yǎng)資源儲備意識、完善儲備政策入手，逐步構(gòu)建我國的稀有金屬資源儲備政策體系。
３）強化稀有金屬材料的應(yīng)用技術(shù)。目前我國稀有金屬行業(yè)內(nèi)最核心的問題是技術(shù)問題。如何把稀有金屬產(chǎn)業(yè)做大、做強，如何引領(lǐng)稀有金屬產(chǎn)業(yè)從低端產(chǎn)品逐步走向高端產(chǎn)品應(yīng)用，這是政策制定者需要考慮的重要問題。一是鼓勵國內(nèi)戰(zhàn)略性稀有金屬高端產(chǎn)業(yè)項目的開發(fā)，增加投資機遇；二是與國外核心技術(shù)國家建立合作關(guān)系，互學(xué)互鑒，優(yōu)勢互補；三是加大研發(fā)力度，尋求一些效率高、成本低、對環(huán)境友好的核心技術(shù)突破。
４）完善稀有金屬監(jiān)督監(jiān)管方面的法規(guī)政策，對稀有金屬行業(yè)嚴(yán)格監(jiān)管。1996年，我國頒布了《中華人民共和國煤炭法》，對煤炭生產(chǎn)的開發(fā)利用、生產(chǎn)、安全監(jiān)管、資源保護(hù)等作出了明確、具體的規(guī)定。而稀有金屬行業(yè)監(jiān)管方面，只有鎢產(chǎn)業(yè)具有有效的監(jiān)管體系，相對于稀土、鉬等行業(yè)而言較好。建議盡早出臺稀有金屬（第五屆中國有色金屬資源循環(huán)與綠色發(fā)展大會）的監(jiān)管條例，從“治亂”“治散”“治本”多方面入手，嚴(yán)厲打擊非法開采活動，有效規(guī)范稀有金屬的開發(fā)秩序。
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